Extraido del blog Asesinato al Margen
Ensayo sobre Justicia Redistributiva del autor, ganador del primer lugar de ensayos de la OEA
Por Stanislao Maldonado Zambrano
Tema: Desarrollo Social
Universidad Nacional Mayor de San Marcos
smaldonadoz@universia.edu.pe
Luego de la aplicación de las reformas estructurales inspiradas en el llamado “Consenso de Washington”, América Latina parece encontrarse nuevamente en el punto de partida. La promesa de bienestar asociada a las reformas no se ha cumplido, y son cada vez más los latinoamericanos que cuestionan el modelo de desarrollo vigente por no haber podido reducir los elevados niveles de pobreza y desigualdad que la caracterizan. En el presente trabajo argumentamos que las reformas no pudieron alterar el patrón de desarrollo seguido por la región debido a que no atacaron las marcadas disparidades distributivas que existen en el acceso a los recursos y activos sociales configurados en los contratos sociales de los países de la región. Debido a ello estas sociedades han seguido operando en un contexto de desorden social, teniendo severas restricciones para lograr tasas sostenidas de crecimiento económico y con enormes debilidades institucionales, expresadas éstas en un Estado endeble y un sistema democrático frágil. Por esta razón proponemos, a partir de la revisión de las teorías de la justicia distributiva de John Rawls, Ronald Dworkin, John E. Roemer y Amartya Sen, un marco de justicia distributiva que podría ser útil para la formulación de políticas de desarrollo que corrijan dicha inequidad en el contrato social. Este marco sugiere que las políticas de desarrollo podrían diseñarse a fin de asegurar: a) el acceso equitativo a los recursos y activos sociales, b) la nivelación de las oportunidades a disposición de los individuos y c) la implementación de mecanismos de protección para los individuos contra eventuales desventajas del entorno social al que se enfrentan.
Desarrollo es Equidad:
I. A Modo de Introducción
América Latina se encuentra en un momento de transición muy importante. Luego del proceso de reforma de orientación liberal, inspirada en el Consenso de Washington, la región parece encauzarse hacia un nuevo orden político, signado por la toma del poder por parte de sectores que, en la mayoría de los casos, tienen una orientación política radicalmente distinta a la predominante en la década pasada.
Este cambio en el péndulo político se debe, sin duda, al incumplimiento de la promesa de bienestar asociada a las reformas y a la frustración generada en la población del continente ante los magros resultados de un proceso por el cual se tuvo que pagar una “factura social” muy elevada. Por ello, no es de extrañar que la población latinoamericana se encuentre sumamente insatisfecha y molesta. Cada vez es más frecuente observar manifestaciones, movilizaciones, marchas y paros en pos del logro de una serie de reivindicaciones-comprensibles y justas-que ponen en jaque a los gobiernos y debilita más aun la endeble estructura institucional que los sostienen. Ya sea en Argentina, Bolivia, Ecuador o en el Perú, las masas parecen ya no estar dispuestas a esperar más tiempo a fin de que sus demandas sean atendidas, haciendo más agudos los problemas de gobernabilidad que caracterizan a los países de esta parte del mundo.
Este descontento general contrasta con los resultados macroeconómicos mostrados por casi todos los países de la región. La inflación, que tanto dolor de cabeza ocasionó durante los ochenta, ha sido controlada y el crecimiento, aunque modesto, se reactivó. Los equilibrios fiscales fueron restaurados a la par que se corrigieron una serie de deficiencias en el funcionamiento de los mercados.
Sin embargo, y a pesar de sus impactos positivos, la percepción general del latinoamericano promedio es que las reformas no llegaron a solucionar los problemas fundamentales de la región. Según la Encuesta Latinobarómetro, los habitantes de esta parte del planeta siguen considerando que los principales problemas que los aquejan se asocian con la desocupación (21%), la precariedad laboral (6%), la baja calidad de la educación (18%), los bajos salarios (8%), la pobreza (7%), y la corrupción (7%). Asimismo, al planteárseles la simple pregunta sobre si creían que estaban viviendo mejor o peor que sus padres, solamente el 17% señaló que mejor. El resto, la gran mayoría, consideraba que su situación había desmejorado.
No debe sorprendernos entonces el gran consenso alcanzado respecto a la necesidad de reemplazar el modelo de desarrollo seguido por la región durante la década pasada. Sin embargo, no parece existir la misma claridad con respecto a cuales serian los principios que habrían de guiar el diseño y la implementación de un nuevo modelo de desarrollo a seguir. Y no cabe duda que estamos bastante lejos aún de lograrlo.
La incertidumbre al respecto es muy significativa. Esta se explica por que al parecer la región ya ha probado casi todos los caminos para alcanzar el desarrollo sin obtener los resultados esperados. Durante el último medio siglo se experimentó con dos enfoques casi contrapuestos (estructuralismo y neoliberalismo), ambos con distintas combinaciones estado-mercado y visiones diferentes de la sociedad, sin que se resuelva la extendida pobreza y la elevada desigualdad distributiva que la caracteriza. Ello invita a plantear que ninguna de las estrategias anteriormente mencionadas atacó los factores estructurales que permiten la reproducción del capitalismo subdesarrollado de la región.
Pero, ¿cuáles son esos factores? En el presente documento defenderé la tesis de que la senda de desarrollo que sigue una sociedad depende del carácter equitativo de las pautas distributivas del contrato social que la sustenta. Así, bajo esta perspectiva, el desarrollo de las sociedades, esto es, la capacidad de lograr tasas de crecimiento estables que aseguren el aumento de la riqueza de la sociedad conjuntamente con el reconocimiento y respeto al ejercicio de las libertades humanas fundamentales, dependen básicamente del grado de equidad de la sociedad, esto es, la equidad de su contrato social.
Si tener un contrato social equitativo y justo es un factor fundamental para el desarrollo de una sociedad, resulta siendo relevante indagar acerca de las condiciones que nos han de permitir articular contratos sociales de esta naturaleza. A partir de la revisión de las principales teorías sobre la justicia distributiva proponemos un conjunto de principios que podrían asegurarnos, desde nuestra perspectiva, alcanzar esto último.
II. La Desigualdad como Causa Ultima del Subdesarrollo
2.1. Contratos Sociales y Sendas de Desarrollo
De aquí en adelante, cuando hablamos del grado de equidad de una sociedad nos estaremos refiriendo a la forma en que en su respectivo contrato social se define la distribución de cargas y beneficios entre los miembros del sistema social . La suma de arreglos sociales que subyacen al contrato social regulan el conjunto de deberes y responsabilidades asignadas a los individuos así como establecen el conjunto de derechos que permiten el acceso, control y disfrute de los recursos y activos sociales. La totalidad de estos activos sociales, en complemento con los activos naturales, permiten a los individuos participar en diversos intercambios sociales que consideran valiosos.
Los Activos Sociales y los Activos Naturales.
Las dotaciones de los individuos están compuestas por dos grandes clases de activos: los activos sociales y los activos naturales. A su vez, entre los activos sociales debemos considerar a 3 tipos de activos: los activos económicos, los políticos y los culturales. El conjunto de estos activos constituye la dotación de activos. Provistos de estos activos, los individuos participan en los diversos procesos sociales relacionados con la organización económica (sistemas productivos y mercados), el ordenamiento político-institucional y la cultura (Figueroa, Altamirano y Sulmont 1996) .
La distribución de éstos activos entre los individuos depende de las pautas distributivas establecidas en el contrato social. Si dichas pautas aseguran un acceso equitativo o inequitativo a los recursos dependerá de las condiciones históricas en las que dichos contratos sociales fueron configurados y en los factores que permiten su recreación. Es decir, la historia cuenta.
Colonización y Subdesarrollo
En los últimos años los economistas y teóricos políticos han encontrado evidencia que sugiere que los países que “nacieron” como producto de procesos de colonización han encontrado severas dificultades para asegurar el acceso al bienestar de sus respectivas poblaciones. En estos países fueron implantados regímenes coloniales que establecieron marcadas diferencias en el control y acceso a los recursos entre dominadores y dominados, derivándose en la conformación de sociedades multiculturales y multiétnicas en las cuales se establecieron contratos sociales cuyas pautas distributivas eran marcadamente inequitativas. La desigual distribución de los activos entre los diversos grupos étnicos y culturales ha derivado en la generación de procesos de exclusión social que se han reproducido a través del tiempo .
La conquista trajo consigo la imposición de una determinada escala de valoración social, la misma que infravalora los valores y costumbres de los grupos sociales excluidos. Así, este proceso derivó en la conformación de una sociedad estamental, una sociedad de castas. Con ello, éstos grupos sociales han terminado siendo víctimas de la marginación del resto de la sociedad. De esta forma, la magnitud e intensidad de los procesos de exclusión social son producto del grado de inequidad en la distribución de los activos y recursos establecidas en el contrato social. La consecuencia de ello ha sido la conformación de un sistema social excluyente y fragmentado .
Las condiciones iniciales con las que partieron las sociedades importan a la hora de comprender la naturaleza y el origen de las desigualdades distributivas características de las naciones. El grado de desigualdad inicial de los países ejerce una enorme influencia en el resultado del proceso económico de producción y distribución. Una desigual distribución de los activos y recursos derivará en una desigual repartición del ingreso y es ésta desigualdad la que a su vez impone costos elevados para la reproducción del sistema social. De esta forma, la sociedad tendrá limitadas posibilidades para asegurar elevadas expectativas de vida para sus miembros.
2.2. Sociedades Desiguales y Trampas del Subdesarrollo.
¿Cuáles son los mecanismos a través de los cuales la desigualdad afecta al desarrollo? A fin de dar respuesta a esta interrogante para el caso de América Latina, vamos a construir una sociedad abstracta, que llamaremos de aquí en adelante sociedad LAC . En esta sociedad abstracta, existe propiedad privada del capital productivo y el intercambio de bienes entre los individuos se realiza a través del sistema de mercado. Asimismo, existen tres tipos de organizaciones: familias (que venden factores productivos de su propiedad para satisfacer sus necesidades), empresas capitalistas (que compran factores productivos con objeto de producir bienes y servicios) y el Gobierno (que tiene como funciones: controlar la emisión monetaria y gastar en bienes públicos a través del cobro de impuestos).
Vamos a considerar además que en esta sociedad abstracta los activos sociales se hallan desigualmente distribuidos entre la población y que es sobrepoblada , esto es que el acervo de capital disponible no permite dar empleo al total de la población (exceso de oferta laboral).
Finalmente, asumimos que los agentes sociales son optimizadores, es decir, buscan maximizar su conjunto objetivo (satisfactores sociales) dada su restricción (stock de activos sociales)
Dadas estas condiciones, deberemos observar en la Sociedad LAC un determinado proceso de producción y distribución. Sin embargo, es necesario introducir previamente una hipótesis adicional, que llamaremos Hipótesis de Tolerancia de la Desigualdad. De acuerdo con esta hipótesis, en esta sociedad abstracta los individuos tienen un nivel de tolerancia a la desigualdad. Cuando la desigualdad en la distribución del ingreso excede ese nivel, los individuos reaccionaran tomando un conjunto de acciones para modificar la distribución resultante a través de mecanismos situados fuera del mercado.
A partir de estos supuestos podemos desarrollar dos casos de la Sociedad LAC, un primer caso que podemos denominar Sociedad LAC con Distribución Desigual de los Activos Económicos (LAC1) y otra que podríamos llamar Sociedad LAC con Distribución Desigual de Activos Económicos, Políticos y Culturales (LAC2) . Dado que la diferencia entre ambos casos se dará solo al nivel de intensidad, hablaremos de ahora en delante de LAC2 .
¿Cómo funciona la sociedad abstracta LAC2? Dada la desigual distribución de los activos sociales, esta sociedad funcionará con elevados niveles de desigualdad y exclusión social. Debido a la sub-acumulación de capital, el desarrollo de los mercados será incipiente, derivando ello en un contexto en el cual las posibilidades de inclusión en los mercados básicos de trabajo, crédito y seguros serán limitadas.
¿Quiénes serán los excluidos? Dada la desigual distribución de activos sociales, la exclusión de mercado no será aleatoria. Serán quienes dispongan de un menor stock relativo de activos sociales quienes resulten excluidos. En el caso específico del mercado laboral, esto se evidenciará en una alta proporción de la masa laboral insertada en el sector de pequeña producción y sujetos a relaciones laborales no capitalistas.
¿Cómo se reproduce LAC2? Dado el elevado nivel de desigualdad, LAC2 funcionará con desorden social. Los individuos emprenderán acciones que cuestionan el statu quo modificando privadamente las reglas que rigen el proceso de distribución de recursos y activos sociales afectando con ello la solidez misma del contrato social.
¿Cómo afectará el desorden social al proceso de reproducción de LAC2? Existen dos canales básicos a través de los cuales el desorden social afectará la capacidad de LAC2 para reproducirse. En un primer canal básico, el desorden social opera limitando las posibilidades de LAC2 de lograr tasa de crecimiento económico sostenibles en el tiempo. Esto se debe fundamentalmente a que el desorden social limitará las posibilidades de inversión privada debido a los mayores costos de transacción y costos de protección de la propiedad asociados a este contexto. Al caer la inversión también caerá consigo el crecimiento.
En el segundo canal básico, el desorden social opera afectando la solidez de las instituciones, el sistema democrático y el Estado mismo. En un contexto de desorden social, la inestabilidad política se incrementará debido al aumento de las actividades de oposición política y al conflicto político. Por otro lado, el desorden social afectará significativamente la fortaleza del Estado y con ello su capacidad de administrar la desigualdad generada por el sistema de mercado, por lo cual, ante tal debilidad, proliferarán gobiernos de carácter autoritario.
Así, LAC2 tendrá severa limitaciones para reproducirse y asegurar el acceso al bienestar a su población. La desigual distribución de activos llevará a una desigual distribución del ingreso conjuntamente con una situación de desorden social asociada a una reducción de las posibilidades de crecimiento económico y un sistema institucional débil e incapaz de administrar la desigualdad generada por el sistema de mercado. En suma, LAC2 caerá en una trampa del subdesarrollo.
III. Construyendo Contratos Sociales Justos para el Desarrollo.
“ El primer individuo al que, tras haber cercado un terreno, se le ocurrió decir ‘esto es mío’ y encontró a gentes lo bastantes simples como para hacerle caso, fue el verdadero fundador de la sociedad civil. Cuantos crímenes, guerras, asesinatos, cuantas miserias y horrores no le hubiera ahorrado al genero humano el que, arrancando las estacas o cegando el foso, hubiera gritado a sus semejantes ‘guardaos de escuchar a este impostor; estáis perdidos si olvidáis que las frutas a todos pertenecen y que la tierra no es de nadie’.....”
J.J. Rousseau
Discurso sobre el Origen y los Fundamentos de la Desigualdad entre los Hombres (1754)
3.1. Contratos Sociales y Justicia Distributiva.
En la sección anterior llegamos a la conclusión de que un elevado nivel de desigualdad puede derivar en la generación de menores expectativas de desarrollo para una sociedad. Ante la relevancia que tiene el constituir un contrato social justo a fin de asegurar que un sistema social facilite a sus miembros el acceso a mejores condiciones de vida, surge la necesaria pregunta respecto a cuales son las condiciones que nos permitan articular contratos sociales de ésta naturaleza.
Aunque las respuestas brindadas son muy diversas podemos apelar a la propuesta de Sen (1995) y organizar las distintas propuestas teóricas en el campo de la justicia distributiva en función al tipo de igualitarismo que defienden.
El Igualitarismo de Recursos
Dentro de este primer grupo de propuestas ser enmarcan los trabajos de los filósofos Jhon Rawls y Ronald Dworkin, y del economista de tendencia marxista John E. Roemer. Estos comparten la creencia de que un contrato social será justo en la medida que asegure un acceso igual por parte de los individuos a los medios que permiten la generación de riqueza, aunque difieren respecto a cuales son éstos medios y sobre los principios y mecanismos que permitirían asignarlos equitativamente entre los individuos.
Por ejemplo, en la propuesta de Rawls el objeto primario de la justicia distributiva consiste en “.. la estructura básica de la sociedad o, mas exactamente, el modo en que las grandes instituciones sociales distribuyen los derechos y deberes fundamentales y determinan la división de las ventajas provenientes de la cooperación social” (Rawls 1997[1971], pág.20) . Dada la radical importancia de las instituciones sobre la equidad distributiva, Rawls sugiere la adopción de una serie de principios que nos sirvan de guía para la selección de un esquema de organización social cuya justicia dependa esencialmente de la manera en como se asignen, por un lado, los derechos y deberes fundamentales, y por el otro, las oportunidades económicas y las condiciones sociales entre los diversos sectores de la sociedad. Este conjunto de principios habrán de regular la distribución justa de lo que nuestro autor llama "bienes sociales primarios", entendiendo por éstos a los “ derechos, libertades, oportunidades y poderes, así como ingresos y riquezas"(Rawls 1997[1971], Pág.95).
¿Cuáles serán estos principios? Para responder esta pregunta Rawls apela a una situación puramente hipotética en la cual se supone que los individuos eligen, en un acto conjunto, los principios por los cuales se han de asignar los derechos y deberes básicos así como determinar la división de los beneficios provenientes de la cooperación social. En esta “posición original” las personas llegarían a seleccionar los principios de justicia social tras un “velo de ignorancia” en el cual “... nadie sabe cual es su lugar en la sociedad, su posición, clase o ‘status’ social; nadie sabe tampoco cual es su suerte en la distribución de ventajas y capacidades naturales, su inteligencia, su fortaleza, etc.” (Rawls 1997[1971],pág. 25 . Según Rawls, dadas estas condiciones, los individuos llegarían a un acuerdo sobre los dos principios de justicia que serian elegidos en la posición original. La enunciación básica de éstos seria la siguiente:
Primero: cada persona ha de tener un derecho igual al esquema más extenso de libertades básicas que sea compatible con un esquema semejante de libertades para los demás
Segundo: las desigualdades sociales y económicas habrán de ser conformadas de modo tal que a la vez que: a) se espere razonablemente que sean beneficiosas para los menos aventajados, b) se vinculen a empleos y cargos asequibles para todos en condiciones de justa igualdad de oportunidades (Rawls 1997[1971],pág. 67-68, 88).
De acuerdo con nuestro autor, un contrato social sustentado en éstos principios nos permitirá construir un sistema social justo. En particular, el segundo principio (conocido como el principio de diferencia) nos permite asegurar que las desigualdades favorezcan a los menos afortunados .
Las limitaciones del enfoque de Rawls para abordar el asunto de la responsabilidad individual dieron origen a la propuesta de Ronald Dworkin. Según este autor, la concepción de Rawls falla tanto por hacer responsables a los individuos de situaciones de las que no son responsables como por no hacerlos responsables de decisiones que si están bajo su control . A fin de superar estas limitaciones, Dworkin propone un enfoque alternativo basado en una situación hipotética, una subasta walrasiana , en la que se subastan todos los recursos de la sociedad entre todas las personas, las mismas que participan provistos con idénticos número de fichas que sólo son útiles con propósito de participar en la subasta (Dworkin 1993). Dicha subasta se repetirá hasta que nadie estuviese interesado en continuar, situación que se dará cuando cada participante se encuentre satisfecho con el stock de recursos que controla y no prefiera la cesta de recursos de alguno otro. Según Dworkin, en ese momento llegaremos a la igualdad perfecta pues habremos satisfecho el “test la envidia”, esto es, “...Cuando ningún miembro de la comunidad envidia el conjunto total de recursos que está bajo control de cualquier otro miembro” (Dworkin 1993, pág. 87).
Sin embargo, esta situación es ideal. Debido a que el stock de recursos de un individuo no se compone sólo de recursos impersonales sino también de recursos personales como el talento, la ambición, la predisposición de asumir riesgos, etc., de naturaleza claramente intransferible, la subasta sólo sería aplicable para el caso de los recursos impersonales o externos por lo cual nada nos aseguraría que el “test de la envidia” sea satisfecho con éxito. Los individuos podrían no envidiar la dotación de recursos impersonales de otro pero si la dotación total. Así, según Dworkin, “…una vez finalizada la subasta, y cuando empecemos a producir y a intercambiar a partir de nuestros recursos iniciales, sus ventajas en talento y salud no tardarán en destruir incluso nuestra inicial igualdad de recursos materiales” (Dworkin 1993, pág. 89). Por esta razón, Dworkin propone el establecimiento de mecanismos de compensación que aminoren, hasta donde sea factible, las desigualdades de recursos personales y de suerte configurados de acuerdo con hipotéticos mercados de seguros. De esta manera, los individuos podrán enfrentar de mejor manera las consecuencias del reparto inequitativo de ventajas naturales que no pudo resolverse en la subasta walrasiana.
Por su parte el economista americano de tendencia marxista John Roemer ha insistido también en las limitaciones del enfoque de Rawls para abordar el asunto de la responsabilidad individual. De acuerdo con Roemer, la construcción de Rawls del “velo de la ignorancia” vuelve nebulosa la distinción entre la responsabilidad del individuo y las circunstancias que le ha tocado enfrentar. Asimismo, considera que algunos de los bienes que Rawls incluye como primarios, tales como el ingreso y la riqueza, son el resultado conjunto del esfuerzo responsable y otros insumos, y por lo tanto no deberían de ser considerados dentro del listado de cosas a ser igualadas entre las personas (Roemer 2000, pág. 1).
¿Que es lo que deberíamos igualar entonces? Según Roemer deberíamos preocuparnos por la “igualdad de oportunidades” (equality of opportunities). Según este autor, la sociedad no debería asegurar a los individuos contra malos resultados cuando éstos son producto de elecciones individuales hechas después que las oportunidades han sido igualadas (Roemer 1995) .
¿Cómo articular arreglos sociales justos a partir de esta perspectiva? En forma similar a Rawls, Roemer construye una situación hipotética apelando a una metáfora que denomina “nivelando el campo de juego” (leveling playing field) en donde los ciudadanos de un país compiten por insumos claves para su desarrollo humano, tales como educación, salud e ingresos.
¿Que deberíamos nivelar a fin de lograr una competencia justa? De acuerdo con Roemer, deberíamos nivelar las desventajas y ventajas que las personas sufren o disfrutan en este competencia, las cuales son producto de circunstancias que están más allá de su control .
¿Cómo podría una sociedad podría implementar un esquema de igualdad de oportunidades como política social? Para Roemer, el diseño e implementación de políticas compensatorias destinadas a “nivelar el campo de juego” frente a una problema social determinado debe partir del reconocimiento, por parte de la sociedad, del conjunto de factores que están más allá del control de las personas que condicionan las elecciones de estas con respecto a la problemática en particular. A partir de este procedimiento Roemer sugiere dividir la sociedad en grupos o tipos en función a los valores de los individuos respecto a éstas circunstancias .
De acuerdo con Roemer, un procedimiento de igualdad de oportunidades exige que tratemos a las personas de diferente tipo, pero ubicadas en posiciones semejantes en sus respectivas distribuciones, en forma semejante. Así, bajo la propuesta roemeriana, las personas “... are indemnified against the consequences of being in a particular group, but no against the consequences of their autonomous actions within that group” (Roemer 1995).
El Igualitarismo de Capacidades
Por su parte, Amartya Sen, premio Nobel de Economía en 1998, ha cuestionado la propuesta de Rawls en razón de su concentración sobre los “bienes sociales primarios” como la variable clave a la hora de evaluar una postura igualitarista. Según este autor, personas conformadas de modo distinto y ubicadas en diversos espacios físicos y sociales requieren de diferentes cantidades de “bienes sociales primarios” para satisfacer las mismas necesidades, por lo que “judging adventage purely in terms of primary goods lead to a partially blind morality” (Sen 1980, pág. 216).
De acuerdo con Sen, en la postura de Rawls (y también en la de Dworkin) subyace un criterio fetichista debido a que concede demasiada atención a los bienes o a los recursos. Para nuestro autor, “... aunque los bienes son valiosos, no lo son por si mismos. Su valor radica en lo que pueden hacer por el gente o más bien, lo que ésta puede hacer con ellos” (Sen 1983, pág. 116).
Para Sen una propuesta igualitarista debería concentrarse en “algo” que sea posterior a los bienes o recursos pero anterior al disfrute que se deriva de la utilización de éstos. Ese “algo” es la capacidad (en el lenguaje de Sen) que dispone cada individuo de transformar sus recursos en libertades para el logro de sus propios fines (Sen 2000, pág. 99).
Debido a que esta conversión depende de una serie de factores asociados a la diversidad humana, la igualdad de recursos o de bienes primarios puede ir acompañada con severas desigualdades en las libertades reales de acción y decisión a disposición de los individuos. Es por esta razón que Sen sugiere que deberíamos preocuparnos por la igualdad de las capacidades. Este es la idea fundamental del “enfoque de capacidad” (capability approach) defendida por este autor.
Según este enfoque el bienestar de una persona puede entenderse considerando la calidad de su vida (Sen 1995, pág. 53). La vida puede verse como un conjunto de “funcionamientos” interrelacionados, consistentes en estados y acciones. Estos funcionamientos “...representan partes del estado de una persona: en particular, las cosas que logra hacer o ser el vivir” (Sen 1996, pág. 55) .
Relacionada con la noción de funcionamiento aparece el concepto de “capacidad”. Este último representa el conjunto de las diversas combinaciones de “funcionamientos” (estados y acciones) que la persona puede alcanzar. Por esta razón, la capacidad es el reflejo de la libertad fundamental que tiene un individuo para lograr distintas combinaciones de funciones que le permitan llevar el tipo de vida que tenga razones para valorar. Así, el “enfoque de capacidades” toma en cuenta tanto lo que una persona es capaz de hacer realmente (a través del concepto de funcionamiento) como las oportunidades reales para alcanzar su propio bienestar (a través del “conjunto de capacidades”).
3.2. Justicia Distributiva para el Desarrollo.
A partir de esta discusión sobre las teorías de la justicia distributiva vamos a desprender ahora un conjunto de políticas sobre las cuales, dado el grado de avance teórico alcanzado en el campo, consideramos que podría establecerse consenso.
Un principio básico que puede plantearse aquí es que el fin de toda estrategia de desarrollo debería concentrarse en la libertad que tienen las personas para llevar el tipo de vida que consideran valiosa (Sen 2000). Así, una política igualitarista debería orientarse a crear las condiciones bajo las cuales los individuos tengan igual acceso al ejercicio responsable de dicha libertad.
¿Que tipo de políticas deberíamos promover, bajo un marco de justicia distributiva, para el logro de un esquema cada vez más extenso de libertades reales para los individuos?
De acuerdo con nuestra discusión deberíamos promover:
(a) Políticas orientadas a promover el acceso equitativo de los individuos, en particular los menos aventajados, a los recursos y activos sociales con el propósito de “nivelar el campo de juego”, es decir, asegurar que las circunstancias no impidan que los individuos puedan llevar adelante su propio plan de vida, debido a que estas resultan siendo arbitrarias desde el punto de vista moral.
En el caso de los activos y recursos económicos esto implicaría acceso social amplio a la educación y salud de calidad así como ampliación y democratización del acceso al crédito. Asimismo, en el caso de los activos y recursos políticos ello comprendería la implementación de mecanismos que permitan el respeto efectivo, irrestricto y equitativo en términos de etnia, clase y genero al ejercicio de las libertades políticas básicas de los sectores menos aventajados, el acceso real de los más pobres a sistemas de justicia y el incrementar de su poder político, lo cual supone, además, promover su participación y organización a fin de obtener mayor poder de negociación con las instituciones del Estado y de la sociedad civil con las cuales se relacionan.
Finalmente, en el caso de los activos y recursos culturales el diseño e implementación de políticas debería considerar respeto a la pluralidad y diversidad cultural a través de mecanismos que defiendan y promuevan la identidad de las colectividades regionales, el respeto a sus valores y demás expresiones culturales; el combate a prácticas discriminatorias en contra de los grupos menos aventajados en razón de su origen étnico, clase social, lengua, genero, etc; así como desarrollo de mecanismos de integración cultural basados en el respeto al uso de la propia lengua por parte de los grupos excluidos.
(b) Políticas orientadas a promover la ampliación y la nivelación de las oportunidades que disponen los individuos para llevar adelante su propio plan de vida, en particular las de los menos aventajados. Esto resulta siendo importante en la medida de que aun si equiparásemos a los individuos en términos de los recursos bajo su control las posibilidades de transformarlos en bienestar dependerá de sus propias capacidades y de las características del entorno social al que se enfrentan. Dado que estos factores están, en la mayoría de las ocasiones, más allá del control de los individuos resulta siendo moralmente arbitrario que las personas vean limitadas sus expectativas de vida en razón de estos factores.
Este tipo de políticas deben realizarse a distintos niveles entre los que podemos considerar los siguientes:
• Nivel 1: Políticas orientadas a promover un crecimiento económico de naturaleza equitativa en el cual se favorezcan las expectativas de los menos aventajados de la sociedad por medio de un sesgo a favor de la mano de obra y las regiones más atrasadas.
• Nivel 2: Políticas orientadas a promover la creación, funcionamiento eficiente y desarrollo de mercados, en particular en las regiones más atrasadas. Ello debería contemplar inversiones en infraestructura, el fomento de la inversión privada, reformas de mercado orientadas a democratizar los mercados laborales y de crédito; el fomento de las capacidades productivas de las regiones menos adelantadas a través de mecanismos de promoción de la inversión privada, la inversión publica en infraestructura productiva y en tecnología, y asistencia técnica; y la promoción de mecanismos de transparencia en el acceso a la información a fin de evitar la corrupción.
• Nivel 3: Políticas orientadas a mejorar la calidad y eficiencia de las instituciones estatales, en particular las orientadas a servir a los menos favorecidos, a través de reformas institucionales orientadas a disminuir paulatinamente los mecanismos sociales que excluyen a estos grupos de la entrega real de derechos por parte del Estado. Ello debería considerar la erradicación del centralismo a través del fortalecimiento de las capacidades locales y regionales y la descentralización de los recursos financieros; el fortalecimiento de los órganos de control estatal así como promoción para la creación y el robustecimiento de mecanismos de vigilancia social desde la sociedad civil.
• Nivel 4: Políticas orientadas a promover el aprovechamiento y uso sostenible de los recursos naturales y la protección y conservación del medioambiente.
• Nivel 5: Políticas orientadas a promover el desarrollo del capital social de la sociedad, en particular de los sectores menos favorecidos. Entre estas debemos considerar mecanismos diseñados con el fin de fortalecer las organizaciones de la sociedad civil a través de la creación de redes, la capacitación y la asistencia técnica.
• Nivel 6: Políticas diseñadas con el fin de asegurar el acceso equitativo a infraestructura de servicios sociales básicos de calidad tales como sistemas de agua y saneamiento, construcción de escuelas e infraestructura de salud para los sectores menos aventajados de las regiones más atrasadas de la sociedad.
(c) Políticas orientadas a promover la protección de los individuos, en particular los menos aventajados, frente a situaciones adversas de su entorno social al que se enfrentan y cuyo control escapa de su alcance (brute bad luck).Estas deben dirigirse tanto a controlar el impacto de los riesgos como a establecer mecanismos compensatorios para quienes resultan afectados por éstos.
En el primer caso deberíamos considerar entre otras cosas:
• Políticas orientadas a prevenir y aminorar los efectos de los desastres naturales.
• Políticas orientadas a controlar así como compensar a los individuos por los efectos perniciosos de enfermedades, epidemias o discapacidades producto de factores no controlables del entorno.
• Políticas orientadas a controlar y aminorar los efectos de las crisis económicas sobre la calidad de los menos favorecidos.
• Políticas orientadas a controlar los niveles de violencia de la sociedad a través del desarrollo de sistemas de seguridad ciudadana y el fortalecimiento de políticas preventivas del delito
En el segundo caso podemos tener en cuenta:
• Políticas diseñadas con el fin de establecer redes de protección social, dirigidas en particular a los menos aventajados, a través de mecanismos institucionales que respondan con rapidez y eficiencia frente a situaciones adversas.
• Promoción de mecanismos que conlleven al desarrollo de mercados de seguros que permitan a los productores, en particular los pequeños, puedan absorber los riesgos asociados a sus actividades productivas.
El conjunto de políticas esbozado en estas líneas no pretende ser un listado completo ni acabado al respecto. De hecho, dado un conjunto de principios de justicia, es posible derivar varios conjuntos de políticas. Hay mucho por hacer todavía a fin de lograr un mayor consenso respecto al tipo de criterios que han de regular el diseño e implementación de políticas que deriven en la conformación de arreglos sociales justos.
Adicionalmente, es conveniente hacer un conjunto de observaciones respecto al conjunto de políticas que hemos presentado:
a) Una estrategia de desarrollo basada en criterios de justicia distributiva deberá considerar el conjunto de políticas presentadas como complementarias. No se podrán alcanzar resultados sostenibles en el tiempo si es que sólo se incide en un tipo particular de políticas.
b) A pesar de esta complementariedad, es necesario establecer niveles de jerarquía entre las mismas. Consideramos que en el centro de nuestra atención deben situarse las políticas orientadas a promover el acceso equitativo de los individuos a los activos y recursos sociales como condición sine qua non para avanzar en la construcción de una sociedad desarrollada y distributivamente justa. Las otras dos líneas de políticas resultan siendo condiciones suficientes mas no sostenibles sin el conjunto de políticas anterior.
c) Finalmente, la implementación de una estrategia de desarrollo de esta naturaleza requiere del concurso coordinado de una multiplicidad de actores entre los que se encuentran el Estado, el Sector Privado, la Sociedad Civil en todas sus formas y la cooperación internacional, todos con algún nivel de responsabilidad. Sólo en la medida en que se orienten efectivamente las capacidades de todos los involucrados hacia el logro de objetivos de desarrollo consensuados habrán de alcanzarse resultados duraderos en términos del acceso por parte de los individuos, en particular los menos aventajados, a las libertades fundamentales de acción y decisión.
IV. A Modo de Conclusión
La desigualdad es, no cabe duda, uno de los principales obstáculos que tiene que superar América Latina a fin de lograr mayores niveles de democratización en el acceso al bienestar. Mas no cualquier desigualdad es la que deberíamos combatir. En realidad, no es la distribución del ingreso nuestro principal problema. A nuestro entender el principal factor estructural del atraso de la región es aquella desigualdad configurada en los contratos sociales.
Ello implica que cualquier política redistributiva que busque lograr impactos significativos en la reducción de las disparidades en el acceso al bienestar que caracterizan a la región, debería prestar atención a la distribución de los medios que permiten la generación de riqueza. Para ello es preciso reformar el conjunto de instituciones que se hallan tras la distribución de los activos sociales. He aquí, a nuestro entender, unos de los factores más importantes a tomar en cuenta para el diseño de una nueva estrategia de desarrollo para la región.
No cabe duda que esta última afirmación es particularmente importante. A pesar de que han pasado ya más de quinientos años desde la colonización de la región por parte de los europeos, la impronta que la dominación extranjera imprimió en la naturaleza de las instituciones básicas de la sociedad, entendiendo por estas a aquellas instituciones que regulan la distribución de los activos sociales entre los miembros de un sistema social, sigue aún afectando las posibilidades de desarrollo de la región debido al gran impacto que estas tienen sobre la senda de desarrollo de largo plazo de la región.
América Latina no podrá alcanzar mejores resultados en la lucha contra el atraso y la extendida pobreza de la región en la medida en que no resuelva las agudas desigualdades que la caracterizan. Para ello será necesario incidir en la distribución equitativa de los activos sociales como condición sine qua non a fin de lograr mejores condiciones para la reproducción social de su población. Así, la igualdad no es solo un fin para alcanzar el desarrollo de la región, sino es, esencialmente, un medio fundamental para lograr el mismo.
V. Bibliografía
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1.-Estudiante de último ciclo de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos, en Lima, Perú. Smaldonadoz@universia.edu.pe
2.-El presente trabajo es una versión revisada de un documento presentado en la Oficina Central del Banco Mundial en Washington DC, el 23 de Abril del 2003, gracias a una invitación del Presidente del Banco, James Wolfensohn, en el marco del Programa Voces Nuevas. Michael Walton, David Varela, Norman Hicks, Shelton Davis, Kathy Bain, Elizabeth Dasso y Josefina Stubbs, todos del Banco Mundial, me brindaron valiosas observaciones durante el proceso de elaboración de esta propuesta. Como es de rigor, la responsabilidad por lo aquí escrito es exclusivamente mía.
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